ВС вернул в первую инстанцию дело о застройке части леса многоквартирными домами

В определении подчеркивается, что расположение земельных участков в функциональной зоне «рекреационная», «рекреационные сооружения» исключает возможность строительства МКД с объектами обслуживания жилой застройки.

Представитель истца посчитал, что выводы, изложенные в определении, ставят под вопрос гарантию стабильности правового режима земельных участков для застройщиков (а, по сути, инвесторов), закрепленную в ч. 10 ст. 57.3 ГрК. Одна из экспертов отметила, что проектирование и разработка строительной документации занимают длительное время, а согласно позиции ВС информацию, содержащуюся в ГПЗУ, необходимо учитывать только на дату его выдачи и не опираться на нее в период трехлетнего срока, что делает позицию девелопера уязвимой и создает неопределенность. Другой пояснил, что градостроительный план земельного участка не устанавливает вид разрешенного использования конкретного участка, а по правовой природе является лишь выпиской информационного характера.

Верховный Суд опубликовал Определение № 304-ЭС24-4763 по делу № А45-6000/2023, в котором указал нижестоящим инстанциям, что они не дали правовую оценку противоречия ГПЗУ Генеральному плану г. Новосибирска и не учли требования Градостроительного кодекса, императивно определяющего юридическую иерархию документов территориального планирования муниципального образования.

Отказ в выдаче разрешения на строительство

9 февраля 2023 г. ООО «Союз» обратилось в мэрию г. Новосибирска в лице Управления архитектурно-строительной инспекции с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Комплексная застройка по Дачному шоссе в Заельцовском районе г. Новосибирска» «Многоквартирные среднеэтажные дома с объектами обслуживания жилой застройки и автостоянками» на двух земельных участках.

Управление отказало в выдаче разрешения на строительство, о чем 16 февраля 2023 г. направило обществу уведомление, сославшись на отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 ГрК и п. 2.7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, утвержденного постановлением мэрии от 26 декабря 2018 г. № 4678. В частности, в разделе проектной документации шифр 112-19-ПЗУ (схема планировочной организации земельного участка) схемы транспортных коммуникаций, обеспечивающие внешний и внутренний подъезд к объекту, разработаны без получения условий и требований на присоединение участка, предназначенного для строительства, к городской улично-дорожной сети.

Также управление сослалось на несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленных для получения разрешения на строительство градостроительных планов земельных участков (далее – ГПЗУ), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ, а именно:

Суды обязали выдать разрешение на строительство

Не согласившись с отказом управления, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об обязании выдать разрешение на строительство объекта капстроительства. Суд, руководствуясь ст. 198, 200 и 201 АПК, установив, что общество представило все необходимые документы, предусмотренные ст. 51 ГрК, для получения разрешения на строительство, удовлетворил заявленные требования, указав на наличие оснований для признания решения управления незаконным и возложения на него обязанности выдать разрешение на строительство объекта.

Отклоняя доводы заинтересованных лиц о несоответствии проектной документации Постановлению Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (п. 12 разд. II), суд исходил из того, что постановление не содержит требований о разработке проектного решения при наличии согласия владельца автомобильной дороги местного значения, получении от него «требований и условий». Выдача согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги местного значения, о котором идет речь в постановлении мэрии г. Новосибирска от 19 июля 2021 г. № 2497, является самостоятельной административной процедурой, не связанной со стадией архитектурно-строительного проектирования, ее прохождение не требуется для получения разрешения на строительство. Кроме того, проектная документация получила положительное заключение негосударственной экспертизы, при этом шифр 112-19-ПЗУ, разд. 2 (схема планировочной организации земельного участка) предусматривает схему транспортных коммуникаций.

Отклоняя доводы заинтересованных лиц о том, что Правила землепользования и застройки г. Новосибирска, утвержденные решением Совета депутатов г. Новосибирска от 24 июня 2009 г. № 1288, и Классификатор ЕГРН не предусматривают строительство на земельных участках («общественное питание (4.6) − рестораны, кафе, бары») многоквартирных домов и иных жилых объектов, суд указал, что общество было лишено возможности изменить вид разрешенного использования в ЕГРН из-за нормативных актов и действий, признанных в судебном порядке недействительными.

Суд отметил, что 1 июня 2021 г. общество получило ГПЗУ, согласно которым земельные участки по действующим на тот период Правилам землепользования и застройки г. Новосибирска (в редакции от 28 октября 2020 г. № 15) расположены в территориальной зоне Ж-3 (зона застройки среднеэтажными жилыми домами), которая в качестве основных видов разрешенного использования предусматривает следующие: «Среднеэтажная жилая застройка (2.5), Коммунальное обслуживание (3.1), Бытовое обслуживание (3.3), Образование и просвещение (3.5), Магазины (4.4), Связь (6.8)». Таким образом, факт наличия в ЕГРН сведений о виде разрешенного использования земельных участков («общественное питание (4.6) − рестораны, кафе, бары»), с учетом положений Правил землепользования и застройки г. Новосибирска и действующих ГПЗУ, не препятствовал в выдаче разрешения на строительство.

Суд также отклонил довод о несоблюдении обществом требований к обеспеченности социальными объектами планировочного квартала, в границах которого планируется строительство, поскольку заинтересованные лица не обосновали, какой конкретно норматив градостроительного проектирования, проекта планировки территории нарушен обществом. Кроме того, в разд. 2 проектной документации (схема планировочной организации земельного участка) приведен расчет мест в детсадах и школах. Согласно проекту планировки территории, утвержденному постановлением мэрии от 21 июня 2019 г. № 2242, проектируемые жилые дома имеют необходимый уровень обеспечения социальными объектами.

Доводы заинтересованных лиц о нахождении участков в особо охраняемой природной территории − лесной парк «Заельцовский бор» (далее – ООПТ) – суд признал несостоятельными. На даты обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство и оспариваемого отказа участки не были включены в ООПТ, постановления правительства от 13 марта 2023 г. № 82-п о создании ООПТ и от 13 марта 2023 г. № 83-п об утверждении Положения об ООПТ не были приняты. При этом в качестве основания для отказа начало процедуры создания особо охраняемой природной территории регионального значения не указано.

Апелляция и кассация оставили решение первой инстанции без изменений.

ВС вернул дело на новое рассмотрение

Не согласившись с судебными актами, правительство Новосибирской области, министерство и мэрия обратились в Верховный Суд с кассационными жалобами. Изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС указала, что согласно ч. 13 ст. 51 ГрК уполномоченный орган обязан проверить представленные застройщиком документы на предмет соответствия разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством РФ, действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Как отметил ВС, одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство было несоответствие представленных документов, предполагающих строительство многоквартирных среднеэтажных домов с объектами обслуживания жилой застройки и автостоянками, виду разрешенного использования земельных участков − «общественное питание (4,6) − рестораны, кафе, бары», содержащемуся в ЕГРН.

Абзацем 3 п. 2 ст. 7 ГрК установлено, что основной или условно разрешенный вид разрешенного использования считается выбранным в отношении участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в ЕГРН. Согласно описанию вида разрешенного использования участка «Общественное питание (4.6)», приведенном в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412, для него допускается размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары). Строительство многоквартирных и иных жилых объектов на участках с данным видом разрешенного использования не предусмотрено, указал Верховный Суд. Он добавил, что аналогичная норма содержится в Правилах землепользования и застройки г. Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 24 июня 2009 г. № 1288: разрешенное использование земельного участка «Общественное питание (4.6)» не предполагает строительство на нем многоквартирных домов и иных жилых объектов.

Отклоняя доводы о наличии оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство согласно ч. 13 ст. 51 ГрК в связи с указанными обстоятельствами, суды заключили, что установленный в ЕГРН вид разрешенного использования участков не является препятствием к получению разрешения на строительство, поскольку из-за нормативных актов и действий, признанных в судебном порядке недействительными, общество было лишено возможности изменить вид разрешенного использования участка в ЕГРН. Суды установили, что решением Новосибирского областного суда от 22 октября 2021 г. по делу № 3а-75/2021 признано недействующим решение Совета депутатов г. Новосибирска от 24 марта 2021 г. № 105 в части отнесения земельных участков общества к функциональной зоне рекреационного назначения. Решением Новосибирского областного суда от 5 апреля 2022 г. по делу № 3а-12/2022 признано недействующим решение Совета депутатов г. Новосибирска от 30 июня 2021 г. № 159 в части отнесения земельных участков общества к территориальной зоне Р-3 (зона отдыха и оздоровления).

Между тем, указал Верховный Суд, вид разрешенного использования участков судами общей юрисдикции не устанавливался, судебные акты не являются основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав в понимании подп. 5 п. 2 ст. 14 Закона о госрегистрации недвижимости, поскольку не признают за обществом каких-либо прав.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2023 г. по делу № А45-28576/2022 признаны незаконными решения Управления Росреестра по Новосибирской области об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета изменений основного вида разрешенного использования земельных участков общества, и возложена обязанность повторно рассмотреть заявление (декларации) общества. Однако, отметил ВС, данное постановление было принято после принятия управлением оспариваемого решения. Кроме того, по результатам повторного рассмотрения заявления общества Управлением Росреестра по Новосибирской области вынесены уведомления о приостановлении государственного кадастрового учета земельных участков, законность которых подтверждена арбитражными судами при рассмотрении дела № А45-13388/2023. При этом судами в указанном деле установлено, что по состоянию на дату вынесения уведомлений о приостановлении (24 апреля 2023 г.) участки находились в территориальной зоне рекреационного назначения (часть зоны объектов лесного парка (Р-5)), для которой Правилами землепользования и застройки г. Новосибирска (в редакции решения Совета депутатов г. Новосибирска от 12 июля 2022 г. № 391) не предусмотрен такой вид разрешенного использования, как «среднеэтажная жилая застройка (2.5), коммунальное обслуживание (3.1), бытовое обслуживание (3.3), магазины (4.4)».

В то же время, добавила Судебная коллегия, управление и мэрия обращали внимание судов, что оспариваемое решение принято в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Новосибирска с учетом редакции решения Совета депутатов г. Новосибирска от 12 июля 2022 г. № 391, согласно которой для земельных участков общества установлена территориальная зона рекреационного назначения (объекты лесного парка Р-5). Указанная редакция Правил землепользования и застройки г. Новосибирска была оспорена обществом в судебном порядке. Новосибирский областной суд решением от 28 апреля 2023 г. по делу № 3а-3/2023 отказал обществу в признании указанной территориальной зоны незаконной.

Выводы судов о необходимости применять в момент принятия решения уполномоченным органом утративший силу правовой акт − Правила землепользования и застройки г. Новосибирска (в редакции от 28 октября 2020 г. № 15), с учетом решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, противоречат как общеправовым принципам законности и действия нормативного акта во времени, так и требованию ч. 13 ст. 51 ГрК. Таким образом, разъяснил Верховный Суд, вопреки выводам судов уполномоченный орган при принятии оспариваемого решения правомерно руководствовался сведениями ЕГРН и действующими Правилами землепользования и застройки г. Новосибирска, что соответствует положениям ч. 13 ст. 51 ГрК.

Суды, удовлетворяя заявление общества, пришли к выводу, что запроектированный комплекс соответствует требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи ГПЗУ, представленным для получения разрешения на строительство. Между тем они не дали правовой оценки тому факту, что ГПЗУ противоречат Генплану г. Новосибирска (как в настоящее время, так и на дату их выдачи). Ссылаясь на представленные обществом ГПЗУ, суды не учли требования ГрК, императивно определяющего юридическую иерархию документов территориального планирования муниципального образования, указал ВС.

Он напомнил, что согласно правовой позиции, изложенной в п. 57 Обзора судебной практики № 3 за 2018 г., утвержденного Президиумом ВС 14 ноября 2018 г., правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования. Несоответствие этих правил генплану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, резюмировала Судебная коллегия, генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования имеет приоритет по отношению к правилам землепользования и застройки как документу по планировке территории и градостроительному плану земельного участка (апелляционные определения ВС от 21 ноября 2018 г. № 59-АПГ18-12; от 10 апреля 2019 г. № 56-АПА19-5).

В соответствии с Генеральным планом г. Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов г. Новосибирска от 26 декабря 2007 г. № 824, земельные участки, на которых общество планировало осуществить строительство МКД, расположены в функциональной зоне «рекреационная». Отнесение участков общества к функциональной зоне «рекреационная», «рекреационные сооружения» обусловлено расположением на них санатория.

В настоящее время функциональная зона по Генеральному плану г. Новосибирска − «рекреационная» (решение Совета депутатов г. Новосибирска № 389). Решением Новосибирского областного суда от 28 апреля 2023 г. № 3а-3/2023 обществу отказано в удовлетворении административного иска об оспаривании изменений, внесенных в Генеральный план г. Новосибирска в указанной части. Таким образом, указал Верховный Суд, нахождение земельных участков общества в функциональной зоне «рекреационная», «рекреационные сооружения» исключает возможность строительства многоквартирных среднеэтажных жилых домов с объектами обслуживания жилой застройки.

В связи с этим, подчеркивается в определении, суды ошибочно исходили из того, что возможность строительства объектов недвижимости на земельном участке определяется не сведениями, содержащимися в Правилах землепользования и застройки г. Новосибирска и Генеральном плане г. Новосибирска, а ГПЗУ, которые имелись у общества и были представлены им вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство МКД.

Вопреки выводам судов, вид разрешенного использования участка отражается не в градостроительном плане, а в ЕГРН (п. 4 ч. 5 ст. 8 Закона о госрегистрации недвижимости, абз. 3 п. 2 ст. 7 ЗК), и проверяется на дату выдачи разрешения на строительство, а не градостроительного плана участка, что прямо предусмотрено ст. 51 ГрК. Кроме того, градостроительный план участка не устанавливает вид разрешенного использования конкретного земельного участка, а по правовой природе является лишь выпиской информационного характера, пояснил Верховный Суд.

Из содержания ст. 44 ГрК следует, разъяснил Суд, что градостроительный план участка относится к градостроительной документации и является документом, который не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а содержит сведения, позволяющие идентифицировать участок и определить его месторасположение по отношению к другим участкам, объектам капитального строительства, недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам (Определение ВС от 7 августа 2013 г. № 5-АПГ13-23).

Таким образом, суды неправомерно согласились с доводами общества о том, что отсутствие в ЕГРН вида разрешенного использования, допускающего строительство на земельных участках многоквартирных домов, не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Кроме того, они неправомерно отклонили доводы заинтересованных лиц о нахождении участков общества в лесопарке «Заельцовский бор» Новосибирской области как не имеющие правового значения.

Именно тот факт, что земельные участки общества вошли в состав территории ООПТ лесной парк «Заельцовский бор», позволил суду первой инстанции изменить процессуальный статус министерства по делу с третьего лица на заинтересованное лицо и возложить на него обязанность принять с учетом компетенции соответствующее решение по вопросу выдачи разрешения на строительство.

Как отметил ВС, правительством Новосибирской области было принято постановление от 13 марта 2023 г. № 82-п «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения − лесного парка “Заельцовский бор” Новосибирской области», согласно которому земельные участки общества вошли в границы ООПТ. Постановлением правительства Новосибирской области от 13 марта 2023 г. № 83-п утверждено Положение об ООПТ лесной парк «Заельцовский бор» Новосибирской области, Приложением № 5 к которому строительство зданий и сооружений (за исключениями по функциональным зонам) запрещено.

Верховный Суд напомнил, что в соответствии с п. 1 ст. 3.1 Закона об особо охраняемых природных территориях использование земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории, должно осуществляться с учетом режима особой охраны этой территории. Градостроительный регламент применительно к территории такого населенного пункта устанавливается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и названным Законом. Положением об особо охраняемой природной территории могут устанавливаться требования к градостроительному регламенту (п. 3 ст. 3.1 Закона об особо охраняемых природных территориях).

В связи с этим, резюмируется в определении, многоквартирная среднеэтажная комплексная застройка на территории ООПТ нарушит установленный правовой режим особой охраны лесопарка «Заельцовский бор». При этом до принятия оспариваемого решения обществу было известно о включении участков в границы ООПТ, поскольку правительством Новосибирской области принято постановление от 16 марта 2021 г. № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения − лесного парка “Заельцовский бор” Новосибирской области» (в дальнейшем оно заменено постановлением от 16 августа 2021 г. № 320-п).

Постановления Новосибирской области от 16 марта 2021 г. № 67-п; от 16 августа 2021 г. № 320-п; от 13 марта 2023 г. № 82-п и № 83-п были оспорены обществом в судебном порядке, в удовлетворении требований о признании их недействующими Новосибирский областной суд отказал.

Исходя из изложенного, указала Судебная коллегия, выдача разрешения на строительство будет противоречить Генеральному плану г. Новосибирска, Правилам землепользования и застройки г. Новосибирска, постановлениям правительства Новосибирской области от 13 марта 2023 г. № 82-п и № 83-п, в связи с чем отменила судебные акты нижестоящих инстанций, а дело направила на новое рассмотрение в первую инстанцию.

Эксперты о деле

По мнению представителя ООО «Союз» Александра Скоропада, выводы, изложенные в определении, ставят под вопрос гарантию стабильности правового режима земельных участков для застройщиков (а, по сути, инвесторов), закрепленную в ч. 10 ст. 57.3 ГрК. «Смысл ее состоял в том, что градплан на три года фиксировал, что и как можно строить на земельном участке (согласно генплану и ПЗЗ на дату выдачи градплана), чтобы застройщик мог уверенно вкладываться в изыскания, технические условия, проектирование (а это длительные и дорогостоящие действия), четко зная, что, собрав нужные документы, получит разрешение на строительство, вне зависимости от возможных изменений генплана и ПЗЗ в течение трех лет. Однако, согласно комментируемому определению, градплан не имеет значения (вопреки буквальному содержанию ч. 10 ст. 57.3, ч. 7 ст. 51 ГрК), а необходимо руководствоваться генпланом и ПЗЗ на дату выдачи разрешения на строительство», – пояснил он.

Александр Скоропад рассказал, что в данном примере застройщик вложил более 600 млн руб. в покупку участков, пригодных для застройки жильем (зона Ж-3 по ПЗЗ, что зафиксировано в градпланах), в изыскания, получение техусловий, подведение коммуникаций, проектирование жилого комплекса и получил отказ в разрешении на строительство, поскольку местные власти «просто так» решили перезонировать участки. «“Просто так” – это не фигура речи, а факт, установленный судом в предшествующем разбирательстве, где оспаривались эти изменения в генплан и ПЗЗ, отсутствие мотива для их внесения, что суд признал допустимым. Логика была следующей: генплан – это лишь план, поэтому его можно менять по своему усмотрению, а ПЗЗ нужно приводить в соответствие с генпланом», – пояснил представитель компании-застройщика.

По мнению Александра Скоропада, опираясь на выводы ВС, изложенные в определении, региональные органы власти смогут в любой момент произвольно блокировать любую стройку, просто перезонировав участки неугодного застройщика, несмотря на внесенные им инвестиции, исчисляемые десятками миллионов рублей, в правомерную подготовку строительной площадки.

«Более того, если следовать логике Верховного Суда, то и после получения разрешения на строительство застройщик не может чувствовать себя уверенно, поскольку его участки в любой момент можно перезонировать и на этом основании отозвать разрешение на строительство или отказать во вводе построенных объектов в эксплуатацию», – в заключение добавил он.

Управляющий партнер КА «Регионсервис», руководитель практики недвижимости и строительства Анна Жолобова в комментарии «АГ» отметила, что ВС подчеркнул значимость иерархии градостроительной документации, закрепленной в ГрК. «Однако необходимо учитывать и функцию градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ). Этот документ отражает режим участка в определенный период времени, установленный законодателем – три года. То есть застройщик (или иное лицо, реализующее строительный проект) в указанный период вправе опираться на информацию, содержащуюся в ГПЗУ», − добавила она.

По мнению Анны Жолобовой, иной подход несет риск дестабилизации гражданского оборота и может привести к дисбалансу публичных и частных интересов, а также сделать правоотношения по строительству объектов более рисковыми и нестабильными. «Проектирование и разработка строительной документации занимают длительное время, а согласно позиции ВС информацию, содержащуюся в ГПЗУ, необходимо учитывать только на дату его выдачи и не опираться на нее в период трехлетнего срока, что делает позицию девелопера уязвимой и создает неопределенность», − полагает она. Эксперт отметила, что на уровне ВС имеется и противоположная судебная практика – например, Определение от 17 мая 2023 г. № 303-ЭС23-6166 по делу № А51-9927/2022.

По мнению адвоката НКО «ОКА АПКО» Николая Микулина, определение не содержит особо значимых разъяснений законодательства в области капитального строительства. Он обратил внимание, что дело было рассмотрено исключительно исходя из конкретных фактических обстоятельств.

Как отметил адвокат, ВС указал нижестоящим судам, что они ошибочно исходили из того, что возможность строительства объектов недвижимости на земельном участке определяется не сведениями, содержащимися в Правилах землепользования и застройки г. Новосибирска и Генеральном плане г. Новосибирска, а ГПЗУ, которые имелись у общества и были представлены им вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирных домов. «Вид разрешенного использования участка отражается не в ГПЗУ, а в ЕГРН и проверяется на дату выдачи разрешения на строительство, а не на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, что прямо предусмотрено ст. 51 ГрК. Исходя из иерархии нормативных актов, установленных ГрК, градостроительный план участка не устанавливает вид разрешенного использования конкретного земельного участка, а по правовой природе является лишь выпиской информационного характера», − пояснил он.

Кроме того, добавил Николай Микулин, ВС указал, что нахождение участков в функциональной зоне «рекреационная», «рекреационные сооружения» исключает возможность строительства многоквартирных среднеэтажных жилых домов с объектами обслуживания жилой застройки, поскольку в соответствии с Генпланом г. Новосибирска участки, на которых общество планировало возводить многоквартирные дома, расположены в функциональной зоне «рекреационная».