Суд не вправе обязать орган исполнительной власти субъекта РФ разработать НПА

Верховный Суд указал, что у апелляции отсутствовали правовые основания для возложения на Минприроды Магаданской области обязанности разработать НПА, утверждающий нормативы определения стоимости лесовосстановительных работ

Один из экспертов «АГ» указал, что установленный юридический факт бездействия органа исполнительной власти может являться основанием для иных способов защиты публичных интересов, и именно в этой части логика ВС представляется не совсем верной. Другой полагает, что позиция Верховного Суда выглядит спорно, поскольку фактически исключает возможность рассмотрения в судах требований о признании бездействия органов государственной и муниципальной исполнительной власти по неразработке и непринятию НПА, если этому не предшествовал спор о признании недействительным другого НПА, регулирующего спорные правоотношения.

24 сентября Верховный Суд вынес Кассационное определение № 93-КАД25-1-К9, в котором указал, что требование о возложении обязанности на орган государственной власти субъекта РФ разработать и принять нормативный правовой акт не может быть предметом судебного рассмотрения.

Магаданский межрайонный природоохранный прокурор по результатам проверки соблюдения положений лесного законодательства обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным иском к Минприроды Магаданской области и областному министру природных ресурсов и экологии в порядке гл. 22 КАС РФ, регулирующей производство по административным делам об оспаривании решений, действий или бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В ходе рассмотрения дела прокурор, уточнив требования, просил признать незаконным бездействие министерства, выразившееся в непринятии мер по разработке нормативного правового акта, утверждающего цены и нормативы, связанные с очисткой территории и приведением ее в состояние, пригодное для дальнейшего использования, и обязать названный орган государственной власти субъекта РФ разработать такой нормативный акт в течение полугода с момента вступления решения суда в законную силу. Кроме того, прокурор просил признать незаконным бездействие министерства, выразившееся в непринятии мер к взысканию с семи юрлиц неустойки за невыполнение мероприятий, установленных в подп. «т» п. 3.4 типового договора аренды лесного участка для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30 июля 2020 г. № 542 (приложение 12), и возложить на орган государственной власти субъекта РФ обязанность рассчитать и взыскать неустойку с указанных юрлиц в соответствии с подп. «п» п. 4.2 типового договора аренды лесного участка в течение трех месяцев с момента принятия нормативного правового акта. По мнению прокурора, оспариваемое незаконное бездействие повлекло невозможность взыскания неустойки за невыполнение юрлицами мероприятий по рекультивации лесных участков, переданных по договорам аренды.

Магаданский городской суд пришел к выводу о необоснованности требований прокурора. Он пояснил, что законодательством РФ не определены порядок, сроки, требования и механизм принятия правового акта по утверждению цен и нормативов, связанных с очисткой территории лесных участков, и взысканию неустойки, а также не установлен уполномоченный орган по утверждению указанных нормативов, отсутствуют правовые положения, которые предусматривают обязанность Минприроды Магаданской области осуществить правовое регулирование указанных правовых отношений.

Магаданский областной суд не согласился с такой позицией, указав, что в данном случае органом, утверждающим нормативы определения стоимости работ, необходимых для восстановления соответствующей территории, является Минприроды Магаданской области. Поскольку такие нормативы данным министерством не установлены, имеет место незаконное бездействие органа власти, повлекшее нарушение прав и законных интересов субъекта РФ ввиду невозможности применения к арендатору лесного участка предусмотренной типовым договором аренды лесного участка штрафной санкции в виде неустойки. Вывод об отсутствии незаконного бездействия ведомства в отношении арендаторов лесных участков, к которым не предъявляются требования о взыскании неустойки за неприведение используемых участков в надлежащий вид, апелляционный суд признал правильным. Кассационный суд не усмотрел оснований для удовлетворения кассационной жалобы министерства, сославшись на отсутствие убедительных доказательств, опровергающих правильность апелляционного определения в той части, в которой требования прокурора удовлетворены.

Минприроды Магаданской области обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ. Изучив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам ВС указала, что исходя из конституционного принципа разделения и самостоятельности трех видов власти вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов, следовательно, требование о возложении обязанности на орган государственной власти разработать и принять нормативный правовой акт не может быть предметом судебного рассмотрения. 

Верховный Суд напомнил, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС судья должен отказать в принятии административного искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению в судах. Процессуальный закон установил, что суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо обязанность принять нормативный правовой акт только в том случае, если в результате признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В п. 37 Постановления Пленума ВС от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что приведенная норма подлежит применению при условии, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта. Однако такие обстоятельства отсутствуют и прокурором не приводились в обоснование административного иска.

ВС пояснил, что требования о признании незаконным бездействия Минприроды Магаданской области, выразившегося в непринятии мер по разработке нормативного правового акта, и о возложении обязанности на этот орган разработать нормативный акт направлены на понуждение органа исполнительной власти субъекта РФ осуществить правовое регулирование отношений, возникающих при исполнении договоров аренды лесного участка. Таким образом, судья Магаданского городского суда неправомерно принял административный иск в указанной части к производству и, следовательно, апелляция правильно отменила судебное решение в этой части.

Вместе с тем у Магаданского областного суда отсутствовали правовые основания для разрешения названных требований по существу и возложения обязанности разработать нормативный правовой акт, утверждающий нормативы определения стоимости работ, необходимых для восстановления соответствующей территории вследствие нарушения лесного законодательства. Поэтому ВС отменил апелляционное и кассационное определения в той части, в которой административный иск был удовлетворен, и прекратил в данной части производство по административному делу.

В комментарии «АГ» сопредседатель КА «Регионсервис», руководитель практики «Экология и природопользование» Андрей Переладов считает, что определение ВС, как и состоявшиеся судебные акты нижестоящих инстанций, отчасти могут быть признаны обоснованными.

«Статья 10 Конституции РФ не позволяет судебной власти понуждать к нормотворчеству власть исполнительную. Однако корпус исковых требований прокурора был представлен не только требованием о понуждении к принятию НПА – основным требованием являлось установление факта незаконного, по мнению истца, бездействия законодателя при наличии нуждаемости в этом публичного правоотношения. Указанное требование, исходя из отраслевой, природоохранной логики оснований иска, было заявлено для установления факта бездействия органа исполнительной власти субъекта РФ, который не смог создать эффективный механизм возмещения вреда от ненадлежащего лесопользования. Насколько указанная «нуждаемость» была обоснована прокурором и почему она могла быть купирована только принятием нормативно-правового акта, а не элементарными расчетами затрат на осуществление лесовосстановительных мероприятий, из описательной части судебных актов сказать трудно», – отметил он.

Андрей Переладов обратил внимание, что само по себе установление факта бездействия законодателя, установленное в рамках КАС РФ, не санирует девиантное правоотношение, эффективность такого способа защиты умозрительна. Однако такой способ защиты предоставлен и ст. 46 Конституции, и нормами гл. 22 КАС. «Установленный юридический факт бездействия органа исполнительной власти может являться основанием для иных способов защиты публичных интересов. Именно в этой части логика ВС представляется не совсем верной – в части признания бездействия требования могли быть удовлетворены. В части обязания принятия НПА производство по делу прекращено совершенно обоснованно», – заключил эксперт.

Руководитель проектов экологического направления юридической фирмы VEGAS LEX Дмитрий Моторин заметил, что Верховный Суд занял довольно категоричную позицию, согласно которой требование о возложении обязанности на орган государственной власти разработать и принять нормативный правовой акт не может быть предметом судебного рассмотрения. По мнению ВС, исключение могут составлять лишь случаи, когда в результате отмены судом нормативного акта возник правовой пробел, требующий устранения. «В таком виде позиция Верховного Суда выглядит спорно, поскольку фактически исключает возможность рассмотрения в судах требований о признании бездействия органов государственной (муниципальной) исполнительной власти по неразработке и непринятию НПА, если этому не предшествовал спор об признании недействительным другого НПА, регулирующего спорные правоотношения», – посчитал он.

Эксперт отметил, что ранее в судебной практике был сформирован иной подход, который допускал признание незаконным такого рода бездействия органов исполнительной власти в случае, если в НПА, имеющем большую юридическую силу, установлена прямая обязанность органа принять соответствующий НПА. Указанную позицию занимали, в том числе, судьи Судебной коллегии по экологическим спорам ВС (Определение ВС от 27 мая 2020 г. № 309-ЭС20-6503 по делу № А60-26425/2019). Более того, в некоторых социально значимых спорах суды позволяли себе обязывать органы исполнительной власти разрабатывать конкретный НПА даже в ситуациях, когда законодательство устанавливало дискреционные полномочия исполнительной власти (апелляционное определение Камчатского краевого суда от 25 января 2024 г. по делу № 33а-169/2024 и кассационное определение Девятого КСОЮ от 31 июля 2024 г. № 88а-7010/2024).

Дмитрий Моторин пояснил, что Лесной кодекс и профильное законодательство не устанавливают прямой обязанности для региональных органов по разработке нормативов в области лесного хозяйства для расчета неустоек по договорам с лесопользователями. «Несмотря на то что во многих регионах такие нормативы установлены (решение Арбитражного суда Тюменской области от 14 октября 2025 г. по делу № А70-11361/2025, решение Арбитражного суда Ивановской области от 23 июля 2024 г. по делу № А17-2212/2024), их отсутствие на практике затрудняет, но не исключает возможности расчета неустойки по федеральным ставкам и с применением особенностей и методики возмещения вреда лесам, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2018 г. № 1730 (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 декабря 2024 г. № Ф09-5228/24 по делу № А60-54638/2023). Данные особенности регулирования отношений в сфере лесопользования, вероятно, также повлияли на позицию Верховного Суда в рассматриваемом споре», – полагает он.