КС уточнил функции региональных властей по обеспечению инфраструктурой участков для многодетных семей

Он указал, что обеспечение создания на таких участках необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры реализуется за счет полномочий как органов госвласти, так и муниципалитетов

Как заметила одна из экспертов «АГ», Конституционный Суд указал на недопустимость возложения обязательств по обеспечению необходимой инфраструктурой, автодорогами, инженерным оснащением при предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно исключительно на органы местного самоуправления. Другой счел, что выводы Суда имеют большую значимость как для граждан, так и для муниципалитетов, которые зачастую в силу скромности своих бюджетов просто не в состоянии обеспечивать реализацию соответствующих социальных гарантий на практике. Третий полагает, что в этом деле КС дополнительно подтверждает и развивает положения Конституции о том, что Россия – социальное государство, которое всячески помогает своим гражданам, в том числе многодетным семьям.

2 апреля Конституционный Суд вынес Постановление № 20-П/2026 по делу о проверке конституционности подп. 6 ст. 39.5 «Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно» ЗК РФ, п. 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 16 «Вопросы местного значения муниципального, городского округа» Закона об общих принципах организации местного самоуправления, ч. 2 ст. 9 «Заключительные и переходные положения» закона Иркутской области о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан.

В 2023–2024 гг. распоряжениями должностного лица администрации Братска свыше 120 земельных участков были бесплатно предоставлены в собственность гражданам, имеющим троих и более детей. Эти участки не были обеспечены необходимой инфраструктурой, на них отсутствовали автодороги, на некоторых из них имелись зеленые насаждения, препятствующие индивидуальному жилищному строительству. В связи с этим собственник одного из участков и городской прокурор, действовавший в интересах неопределенного круга лиц, обратились в суд с административными исками к администрации Братска и правительству Иркутской области. Эти дела были объединены в одно производство.

В апреле 2024 г. суд признал незаконным бездействие городской администрации, выразившееся в необеспечении инженерной оснащенности участков, предоставленных ею в собственность многодетным семьям. Ее обязали обеспечить электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение участков и провести к ним автодороги местного значения. Суд обосновал это тем, что соответствующие мероприятия относятся к вопросам местного значения. Далее апелляция обязала администрацию Братска организовать снос и корчевание зеленых насаждений на одном из участков, переданном многодетной семье в собственность. Кассация согласилась с нижестоящими инстанциями, а Верховный Суд не стал рассматривать кассационную жалобу администрации.

При этом суды отказали в удовлетворении требования об обязании областного правительства обеспечить финансирование мероприятий, проведение которых возложено на администрацию Братска. Они сочли, что вопросы установления, предоставления и распределения субсидий из бюджета субъекта РФ местным бюджетам относятся к исключительной компетенции правительства Иркутской области.

В жалобе в Конституционный Суд администрация Братска указала, что подп. 6 ст. 39.5 ЗК РФ, п. 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, ч. 2 ст. 9 закона Иркутской области о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан не соответствуют Конституции, поскольку они обязывают муниципалитеты формировать и предоставлять земельные участки в качестве меры дополнительной (государственной) соцподдержки с последующим их обеспечением инженерной инфраструктурой и автодорогами, а также возлагают обязанность по сносу зеленых насаждений на этих участках с возложением всех расходов на местный бюджет при отсутствии финансирования со стороны субъекта РФ.

Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд заметил, что оспариваемые нормы являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основе решается вопрос об участии, в том числе в форме софинансирования, органов госвласти субъектов РФ в организации очистки от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых в соответствии с региональным законом органами местного самоуправления многодетным семьям в собственность бесплатно, и создании необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры. В связи с этим КС РФ напомнил про обязанность органов публичной власти по обустройству территорий, на которых располагаются предоставляемые участки земли, поскольку недопустимо возлагать на самих граждан бремя несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением участков. Иное могло бы – вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов – обесценить такую меру соцподдержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства (Определение КС РФ от 9 ноября 2017 г. № 2516-О).

Во исполнение указанных полномочий в Иркутской области были приняты закон о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан, распространяющийся в том числе на многодетные семьи и определяющий порядок учета получателей земли в собственность бесплатно, порядок предоставления участков, требования, предъявляемые к ним, и полномочия региональных органов госвласти и муниципалитетов на решение этих вопросов. При этом Суд также напомнил, что нормы, закрепляющие вопросы местного значения различных муниципальных образований, имеют общий характер, они определяют направление деятельности, но не объем конкретных полномочий. Это означает необходимость учитывать специальное, отраслевое регулирование, определяющее полномочия как органов местного самоуправления, так и органов других территориальных уровней публичной власти.

Обеспечение создания на земельных участках, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры реализуется за счет полномочий как органов госвласти, так и муниципалитетов. Органы госвласти субъектов РФ обязаны финансово участвовать в соответствующих мероприятиях, такая обязанность не может рассматриваться в качестве обособленной и независимой от основной обязанности по созданию необходимой инфраструктуры. Однако в судебной практике сохраняется подход, который предполагает возложение обязанности по инфраструктурному обеспечению предоставляемых гражданам участков исключительно на муниципалитеты, несущие расходы на проведение соответствующих мероприятий исключительно за счет средств местного бюджета.

«Поскольку такого рода инфраструктурное обеспечение относится к обязанностям как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов РФ, и те, и другие должны быть изначально задействованы в решении этого вопроса. Иное приводит к тому, что вся полнота ответственности возлагается на первые, тогда как участие вторых в соответствующих мероприятиях фактически остается на их усмотрение», – отмечено в постановлении КС. В нем также разъяснено, что органы госвласти субъектов РФ могут предусмотреть альтернативные меры господдержки в таких случаях.

Отмечается, что если земельный участок, предоставляемый органами местного самоуправления, до этого не находился в собственности России или ее субъекта и не передавался муниципалитету с целью дальнейшего предоставления частным лицам, недопустимы возложение обязанности по обеспечению обустройства такой территории исключительно на органы местного самоуправления и отказ в софинансировании соответствующих мероприятий. Это в равной мере распространяется и на вопросы очистки предоставленной земли от расположенных на ней зеленых насаждений. Отказ в осуществлении этих мероприятий также обесценивал бы предоставление участка многодетной семье как меру соцподдержки, поскольку делал бы чрезмерно затруднительным или вовсе невозможным ИЖС на таком участке, в том числе и в силу природоохранного законодательства. Наличие зеленых насаждений также может затруднять и создание необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры. При отборе участков для предоставления гражданам органы публичной власти обязаны учитывать наличие зеленых насаждений, препятствующих ИЖС, очисткой от которых не могут заниматься граждане.

Как указал Суд, муниципалитеты при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом РФ случаях в собственность многодетным семьям должны исходить из обеспеченности участка объектами необходимой инфраструктуры. Хотя федеральное законодательство не закрепляет в качестве общего правила создание необходимой инфраструктуры при предоставлении земельных участков, в ряде случаев оно является обязательным. В разных регионах России встречаются различные подходы к этому вопросу: обязательное предварительное создание объектов инфраструктуры и обеспечение транспортной доступности предоставляемых участков земли; предоставление с согласия граждан земельных участков, не обеспеченных необходимой инфраструктурой; предоставление как обеспеченных, так и необеспеченных участков. Однако в любом случае земельный участок на момент его предоставления должен быть обеспечен как минимум транспортной инфраструктурой, отсутствие которой делает невозможным – в силу труднодоступности участка – его использование, что затягивает начало ИЖС. То же самое распространяется и на очистку участка от зеленых насаждений, если они по своему характеру полностью препятствуют ИЖС на участке. Органы госвласти субъекта РФ, обнаружив факты длительного непредоставления участков или их необеспечения транспортной и коммунальной инфраструктурой, не должны их игнорировать под предлогом того, что ответственность за эти нарушения лежит исключительно на муниципалитетах. Федеральный законодатель может внести соответствующие коррективы в текущее регулирование.

При разрешении споров о возложении обязанности по организации очистки от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления многодетным семьям в собственность бесплатно, и создании необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры судам следует разрешать вопрос и об участии органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих мероприятиях, в том числе в форме софинансирования, заключил КС.

Таким образом, подп. 6 ст. 39.5 ЗК РФ, п. 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления признаны не противоречащими Конституции в той мере, в какой они не предполагают освобождения органов госвласти субъектов РФ от обязанности по участию в организации очистки от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых муниципалитетами многодетным семьям в собственность бесплатно, и создании необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры – как на этапе подготовки земельных участков для предоставления таким лицам, так и после их предоставления, в том числе от обязанности по софинансированию этих мероприятий.

Суд также признал ч. 2 ст. 9 закона Иркутской области о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан не соответствующей Конституции в той мере, в какой она возлагает обязанность по очистке от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления гражданам, имеющим троих и более детей, на основании и в порядке, которые предусмотрены этим законом, и созданию необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры исключительно на муниципалитеты и, как следствие, не устанавливает обязанности по софинансированию указанных мероприятий и не определяет порядок такого софинансирования. В связи с этим законодателю Иркутской области следует внести коррективы в региональное регулирование. КС также распорядился пересмотреть судебные акты, вынесенные по делу с участием заявителя, в части разрешения требований к правительству Иркутской области.

Управляющий партнер московского офиса КА «Регионсервис», руководитель практики недвижимости и строительства Анна Жолобова заметила, что в этом постановлении КС РФ указал на недопустимость возложения обязательств по обеспечению необходимой инфраструктурой, автодорогами, инженерным оснащением при предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно исключительно на органы местного самоуправления.

«Как указывается во многих НПА, одними из ключевых направлений госполитики сегодня являются обеспечение прав определенных категорий лиц в сфере жилищных отношений, поощрение жилищного строительства и создание условий для реализации права на жилище, заложенное Конституцией РФ. При этом государство должно принимать достаточные и эффективные меры, направленные на достижение поставленных целей в социальной сфере. Недопустимо возложение на самих граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным обеспечением земельных участков. Согласно позиции КС РФ, высказанной ранее в его Определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О, такого рода вынужденные расходы обесценивают данную меру соцподдержки и ставят под сомнение доверие граждан к действиям государства», – полагает она.

Эксперт заметила, что арбитражная судебная практика пошла по пути возложения обеспечения исполнения социально значимых обязательств (создание, в частности, коммунальной инфраструктуры, автодорог, ликвидация зеленых насаждений) на муниципальные органы власти и бюджеты муниципальных образований. «Однако КС РФ указал на необходимость совместной реализации подобных полномочий: за счет региональных органов госвласти и органов местного самоуправления. Предполагается, что органы государственной власти субъектов РФ не должны вести себя обособленно и имеют обязанность оказывать финансовую поддержку при обеспечении выделяемых земельных участков льготным категориям граждан всем необходимым через выделение субвенций соответствующим бюджета, закрепление на уровне регионального законодательства льгот и иных преференций и т.д. Этот подход уже был использован КС в Определении от 31 января 2023 г. № 200-О. В эффективном создании инфраструктурной обеспеченности должны быть задействованы и органы муниципальной власти, и органы государственной власти субъектов РФ. Иные подходы, по мнению КС, противоречат нормам Конституции РФ. Все сказанное также распространяется и на обязанность по освобождению земельного участка от имеющихся зеленых насаждений, что также может затруднять создание необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры, создавать сложности в эксплуатации земельного участка», – заключила Анна Жолобова.

Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников отметил, что это дело касается распределения между различными уровнями публичной власти ответственности за решение задач их совместного ведения. «Ранее КС РФ уже высказывался о том, что органы власти субъектов должны взаимодействовать с муниципальными органами при отсутствии у муниципалитета подходящих земельных участков для решения задач государственной социальной поддержки. В “отказном” определении в 2017 г. КС отмечал, что в системе российского регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков публичной собственности при их предоставлении в качестве мер господдержки. Тогда КС указал, как распределяется это бремя в конкретном случае (при передаче участков от субъектов РФ муниципалитетам), при этом упомянув, что для федерального законодателя не исключается возможность конкретизировать механизм предоставления земельных участков в части уточнения порядка обеспечения необходимой инфраструктуры и порядка финансирования связанных с этим расходов», – напомнил он.

За прошедшее время, по словам эксперта, федеральный законодатель не внес коррективы в законодательство, а субъекты РФ и судебная практика пошли по пути фактического переложения полной ответственности по данным вопросам на муниципалитеты, в связи с чем КС потребовалось вмешаться уже полноценным постановлением. «Оно имеет большую значимость как для граждан, так и для муниципалитетов, которые зачастую в силу скромности своих бюджетов просто не в состоянии обеспечивать реализацию соответствующих социальных гарантий на практике. Кроме того, КС на своем уровне еще и зафиксировал, что освобождение участков от растительности не должно перекладываться на граждан. При этом очевидно, что для решения вопросов межбюджетного взаимодействия при реализации соответствующих социальных гарантий необходима доработка законодательства на всех уровнях», – резюмировал Николай Сапожников.

Адвокат КА «Поляница, Бердников и партнеры» Краснодарского края Алексей Спелов полагает, что постановление КС дополнительно подтверждает и развивает положения Конституции о том, что Россия – социальное государство, которое различными способами помогает своим гражданам, в том числе многодетным семьям. «Ранее в практике судов поддерживалась позиция о необходимости обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависят реальная возможность возведения объекта недвижимости и последующая его эксплуатация. Судами признавалось незаконным бездействие органов власти в непринятии мер по обеспечению таких участков соответствующей инфраструктурой. Однако вопрос о финансировании мероприятий с учетом Приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. № 372 не всегда был разрешен на региональном уровне. Полагаю, что с учетом этого постановления КС РФ данный вопрос получит надлежащее разрешение», – заключил он.