Изъятие участков в публичную собственность: новые правила

С 1 марта вступают в силу изменения Земельного кодекса и ст. 23 ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»¹. Земля традиционно — не просто одна из категорий объектов недвижимости, а особо ценный актив как для государства и общества в целом, так и для отдельных частных субъектов. «Покупайте землю — ведь ее уже больше никто не производит», — говорил не так давно известный американский классик Марк Твен. Поэтому большинство правообладателей участков максимально заинтересованы в сохранении и реализации своих прав на них.

Один из основных принципов земельного законодательства заключается в необходимости использовать земли эффективно, то есть в соответствии с их категорией и видом разрешенного использования (ст. 1 Земельного кодекса). Нецелевое использование земли влечет административную ответственность (ст. 8.8 КоАП). При этом неиспользование участков уже давно приравнивается на практике к их ненадлежащему использованию (определение ВС от 4 июля 2022 года № 301-ЭС22-10186 по делу № А79-12244/2020 и определение ВС от 14 августа 2023 года № 307-ЭС23-4333 по делу № А56-5020/2022). Эта тенденция отождествления неиспользования земли с правонарушением приобретает все большее значение и с принятием ФЗ № 307* влечет штрафные санкции.

Таким образом, сегодня использование земли считается обязанностью, а не правом. Согласно действующим нормам гражданского законодательства в случае, если участок, предназначенный для ведения сельского хозяйства либо строительства, не используется по целевому назначению в течение трех лет и более, его могут изъять у собственника (Ст. 284 ГК). В развитие указанных норм необходимо рассматривать и новый ФЗ № 307, предусматривающий правила об освоении и использовании земельных участков.

Примечательно, что катализатором разъяснения норм стала, с одной стороны, неоднозначно складывающаяся судебная практика относительно раскрытия понятий «освоение» и «использование» участков, а, с другой, постановление Конституционного суда от 06.11.2024 № 50-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 8.8 КоАП, указывающее на пробельность действующего регулирования.

Что меняется в законодательстве

С 1 марта в Земельном кодексе появляется понятие «освоение» участка, которое подразумевает комплекс мероприятий по приведению его в состояние пригодное для использования, устанавливая для этого трехлетний срок (за исключением случаев рекультивации земельного участка). По истечение трехлетнего срока начинается использование земельного участка. 

В развитии указанной нормы разработаны и находятся на согласовании два проекта постановлений правительства, одно из которых раскрывает перечень надлежащих мероприятий по освоению земельных участков (а именно: освобождение от древесно-кустарниковой растительности, захламления, отходов, осушение либо увлажнение земли и подобное, то есть перечень фактических работ, которые должны быть произведены в границах участка), второе — определяет признаки использования земли. При этом законодатель достаточно императивно предусматривает перечень мероприятий, которые должны быть осуществлены землепользователем на земельных участках, и соответствующие для них сроки.

Использование земельного участка разграничивается в зависимости от его целевого назначения. Так, на земельных участках, предназначенных для строительства, в течение пяти лет должен быть достигнут результат, то есть возведен объект капитального строительства и зарегистрировано на него право собственности в ЕГРН. 

Для участков, не предназначенных для строительства, признаком неиспользования будет являться захламление более 50% их площади и отсутствие деятельности, соответствующей виду разрешенного использования земли, в течение трех лет подряд.

В случае, если на участке расположено здание, сооружение, оно должно быть использовано для осуществления хозяйственной деятельности, для которой оно было создано. При этом собственник не должен допускать разрушения или повреждения конструктивных и иных элементов (в совокупности: разрушение крыши, стен, фундамента, отсутствие окон или стекол в них, работоспособных сетей инженерно-технического обеспечения) в течение пяти лет и более.

Таким образом, государство констатирует: земля должна использоваться. Но при новом регулировании даже у добросовестных землепользователей возникает ряд рисков.

Новые риски землевладельцев

Во-первых, встает вопрос, когда же начинают исчисляться вновь введенные, указанные выше сроки, обуславливающие возможность изъятия земельного участка. 

По общему правилу, Lex retro non agit (лат. «Закон обратной силы не имеет»). Следовательно, пятилетний срок, предусматривающий обязанность по использованию участков, начинает исчисляться с вступления закона в силу, то есть с 1 марта. Аналогичные рекомендации дает и Управление Росреестра на своем официальном сайте.

Однако необходимо помнить, что подобные нормы уже имелись в действующем законодательстве (например, ст. 284 ГК) и вновь принятое регулирование только раскрывает имеющиеся ранее правовые понятия. Следовательно, возникает риск и для собственников участков, чье право собственности было зарегистрировано ранее 1 марта, быть привлеченным к ответственности за неиспользование земли.

Во-вторых, распространяются ли нововведения, помимо собственников, на арендаторов земельных участков. Учитывая, что изменения вносятся и в ст. 42 Земельного кодекса, очевидно, что по подобным правилам будут обязаны осуществлять землепользование и арендаторы земельных участков.

Во-третьих, возникает сложность фиксации факта неиспользования земельного участка, особенно в условиях действующего моратория на проведение проверок муниципального земельного контроля, государственного надзора. И если в части земельных участков, предназначенных для строительства, все достаточно понятно — итогом пятилетнего срока должна быть запись о наличии права собственности на ОКС в ЕГРН, то в части земельных участков, не предназначенных для строительства, либо земельных участков, на которых размещены здания, сооружения, на практике скорее всего будут возникать вопросы субъективность подходов (например, в части определения 50%-го захламления участка). Определенную сложность могут вызывать случаи доказывания неиспользования земли и объекта недвижимости в пятилетний срок, поскольку данный процесс должен иметь непрерывный характер.

В-четвертых (что действительно важно!), определенные риски могут возникнуть у так называемых «длинных» инвестиционных проектов. Например, освоение девелопером совокупности земельных участков, образующих территорию квартала или иной градостроительной единицы (не в рамках проектов КРТ).

Возведение комплексной застройки предполагает определенную этапность, в том числе в части освоения земельных участков. При этом сам проект может подразумевать спланированную застройщиком определенную растянутость по времени, обусловленную собственными представлениями о финансовой обеспеченности проектов, распределении рабочей силы и подобное. Реализация же нового закона не позволит девелоперу сохранять участки длительный промежуток времени «неосвоенными» и повлечет их изъятие.

В зону риска попадают также и кредитные обязательства перед третьими лицами, в том числе перед банком, — прекращение залоговых обязательств в связи с изъятием земельного участка.

Резюмируя все вышесказанное, необходимо отметить, что государство закрепляет все больше механизмов, позволяющих осуществлять контроль за эффективностью использования земельных участков и максимально быстро предпринимать действия, направленные на смену землепользователя, злоупотребляющего своим правом.

Время покажет, как будет складываться практика в данном направлении. Но есть опасения, что даже добросовестные землепользователи рискуют лишиться прав на собственные активы. 

¹Федеральный закон от 08.08.2024 № 307-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и статью 23 Федерального закона «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»