Проблемы нормирования качества водных объектов

Противоречия между санитарными и экологическими требованиями и их последствия

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества и допустимого воздействия (ст. 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ)).

В зависимости от объекта, подлежащего охране, нормативы разделяются на экологические и гигиенические (санитарные). Первые устанавливаются в целях охраны окружающей среды и ее компонентов, вторые – в целях охраны здоровья и среды обитания человека.

К экологическим относятся нормативы качества окружающей среды (включая нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК)) и допустимого воздействия на нее (включая НДС) (ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 22 Закона № 7-ФЗ).

Экологические нормативы ПДК устанавливаются в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ¹ в природе, несоблюдение которых может привести к ее загрязнению и деградации естественных экологических систем. Нормативы допустимого воздействия устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности (п. 1 ч. 1 ст. 21 Закона № 7 -ФЗ). Допустимым считается такое воздействие, при котором отклонение от нормального состояния не превышает естественных изменений, не ведет к негативным изменениям качества окружающей среды. 

Гигиенические нормативы представляют собой максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего факторы среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека (абз. 9 ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ)). На основании указанных нормативов устанавливаются санитарные правила².

Под ПДК санитарные требования понимают максимальную концентрацию вещества в воде, при которой вещество при поступлении в организм в течение всей жизни не оказывает прямого или опосредованного влияния на здоровье населения в настоящем и последующих поколениях, а также не ухудшает гигиенические условия водопользования³.

Ключевым различием является тот факт, что санитарно-гигиеническое нормирование не допускает причинения ущерба даже отдельному организму (человеку).

Экологическое нормирование, напротив, предполагает учет воздействия на экосистему и подразумевает определение экологически обоснованных норм допустимого воздействия загрязняющих веществ, а также допускает потерю отдельной особи при условии сохранения стабильности экосистемы⁴.

Поскольку цели и объекты охраны у экологических и гигиенических нормативов разные, охрана водных объектов может быть достигнута только на основе нормирования состава и свойств воды водного объекта в полном соответствии с целями его использования (видами водопользования).

Однако на практике ситуация нередко выглядит иначе – устанавливаемые нормативы не всегда связаны с целями использования водных объектов, определенными в ст. 11 ВК РФ.

Для определения качества воды в водных объектах по химическим показателям могут применяться гигиенические и рыбохозяйственные ПДК. Первые применяются в отношении водных объектов, используемых:

Вторые устанавливаются в отношении водных объектов рыбохозяйственного значения для сохранения водных биоресурсов и среды их обитания⁶, независимо от фактической цели использования⁷.

Если водный объект используется для питьевого водоснабжения и одновременно отнесен к рыбохозяйственным, применению подлежат наименьшие из установленных нормативов⁸.

При детальном анализе ПДК водных объектов становится очевидным, что рыбохозяйственные нормативы имеют меньшие значения, чем их санитарно-гигиенические аналоги (см. таблицу).

Загрязняющие вещества	Нормативы согласно Приказу № 296, мг/дм3	Гигиенические нормативы согласно СанПиН 1.2.3685-21, мг/дм3
ПДК химических веществ
Азот нитратный (NO3)	40	45
Азот нитритный (NO2)	0,08	3,0
Нефтепродукты	0,05	0,1
Медь	0,001	1
Свинец	0,006	0,01

Таким образом, вне зависимости от целей водопользования приоритет имеют экологические нормативы и сохранение естественных экосистем (постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2026 г. № 14АП-2175/2026 по делу № А52-4685/2025).

При этом качество сточных вод, сбрасываемых, например, промышленными предприятиями, существенно отличается от хозяйственно-бытовых стоков, что усложняет для водопользователей достижение целевых показателей.

Таким образом, установление нормативов ПДК в интересах только рыборазведения в применении к коммунальным сточным водам и промышленным стокам представляется спорным, поскольку влечет невозможность внедрения наилучших доступных технологий на предприятиях, тем более что они заложены в основу расчета нормативов допустимого воздействия на водные объекты⁹, а в отдельных случаях нормативом допустимого воздействия является норматив ПДК (ст. 6.2 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»).

На практике это порождает ряд проблем, связанных с повышенной ответственностью водопользователей.

Можно констатировать, что законодательство в области нормирования сбросов ориентировано по большей части на решение проблемы на «конце трубы», что отчетливо видно на примере водоотводящих организаций (постановление АС Волго-Вятского округа от 19 марта 2026 г. № Ф01-5592/2025 по делу № А39-11049/2023).

Предпосылки, лежащие в основе расчетов, во многом носят теоретический характер; в подавляющем большинстве случаев водопользователи исходят из рыбохозяйственных нормативов, без учета фоновой концентрации водных объектов и целей их использования, что приводит к взысканию с водопользователей реальных платежей (постановление АС Северо-Кавказского округа от 6 марта 2026 г. № Ф08-496/2026 по делу № А63-4921/2023).

В отдельных случаях происходит замена рыбохозяйственных ПДК по конкретному веществу на аналогичные, утвержденные для санитарно-гигиенических целей (решение АС Саратовской области от 8 мая 2026 г. по делу № А57-26053/2025).

Еще одной проблемой выступает подмена контролирующими органами понятий «норматив допустимого сброса веществ и микроорганизмов» и «допустимая концентрация загрязняющего вещества», а также определение превышения НДС путем сравнения разовой концентрации с рыбохозяйственными ПДК в рамках экологического контроля (надзора) (постановления АС Северо-Кавказского округа от 11 августа 2025 г. № Ф08-3566/2025 по делу № А63-980/2024; АС Уральского округа от 30 мая 2023 г. № Ф09-3214/23 по делу № А50-20977/2022).

Изложенные недостатки концепции нормирования воздействия хозяйственной деятельности на основе нормативов качества и ПДК и неоспоримость их применения как универсального показателя качества воды водного объекта свидетельствуют о необходимости реформирования системы.

В заключение добавлю, что применение единых нормативов качества для всей территории страны без учета целей водопользования, а также специфических фоновых, климатических, хозяйственных и иных характеристик конкретного региона приводит к возложению неправомерной ответственности на лиц, осуществляющих сброс сточных вод в водные объекты, о чем свидетельствует судебная практика.

---

¹ В том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (абз. 25 ст. 1 Закона № 7-ФЗ).

² В частности, СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические норма­тивы и требования к обеспечению безопасности и (или) без­вредности для человека факторов среды обитания», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 2.

³ Раздел 1 МУ 2.1.5.720-98. 2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водоемов. Обоснование гигиенических нормативов химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Методические указания, утв. Минздравом России 15 октября 1998 г.

⁴ Бондаренко В.И., Самбурский Г.А. Современные концепции экологического нормирования допустимых сбросов веществ в водные объекты //Водоочистка. Водоподготовка. Водоснабжение. 2008. № 9. С. 70–80.

⁵ Пункт 91 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 3 «Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий».

⁶ Статья 47 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

⁷ Приказ Росрыболовства от 26 мая 2025 г. № 296 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения».

⁸ Пункт 14 Постановления Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 149 «О разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды, а также об утверждении нормативных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих технологические показатели наилучших доступных технологий».

⁹ Пункт 2 Приказа Минприроды России от 29 декабря 2020 г. № 1118 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты для водопользователей».