«Использование» не тождественно «освоению»

Право аренды – один из наиболее инвестиционно привлекательных и распространенных среди застройщиков титулов на землю.

Основные начала земельного законодательства требуют от землепользователя, в том числе арендатора, строгого соблюдения категории земельного участка и его вида разрешенного использования. Прежде всего это касается участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Земельный кодекс РФ при несоблюдении указанных условий расширяет возможности выхода публичного субъекта из арендных правоотношений. Статьей 46 ЗК предусмотрено, что по инициативе арендодателя аренда участка может быть прекращена, если арендатор в течение трех лет не использовал участок, предназначенный для сельхозпроизводства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях. Данное основание можно охарактеризовать как частный случай существенного нарушения договора аренды, являющийся основанием для его расторжения в соответствии с п. 9 ст. 22 Кодекса.

На практике суды зачастую «смешивают» указанные понятия и под термином «неиспользование» понимают «неосвоение» земельного участка. Как результат – неверная правовая квалификация.

В Определении Верховного Суда РФ от 14 марта 2017 г. № 18-КГ17-14 отмечено, что «использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием» и «своевременное использование (освоение) земельного участка» – это различные понятия. В связи с этим неосвоение участка не может рассматриваться как его неиспользование в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Под «освоением земельного участка» понимается подготовительный («нулевой») этап строительства, предшествующий началу непосредственного использования участка: получение градостроительного плана и технических условий, разработка архитектурной концепции, проектной документации, прохождение экспертиз (при необходимости), получение разрешения на строительство.

Под «использованием» необходимо понимать непосредственное использование участка в соответствии с условиями договора, градостроительной и строительной документацией со строгим соблюдением правового режима (т.е. этап фактического строительства).

Исходя из смысла ст. 46 ЗК, а также ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, стадия освоения земельного участка, предоставленного для строительства, завершается выдачей уполномоченным органом разрешения на строительство. Именно с этого момента должен исчисляться трехлетний срок неиспользования участка, являющийся основанием для прекращения арендных правоотношений.

Большинство судебных актов, которыми были прекращены арендные отношения, фиксируют, что арендатором в течение длительного времени и в отсутствие объективных препятствий не получено разрешение на строительство, а также то, что на участке отсутствует какая-либо деятельность, он находится в запустении, покрыт древесно-кустарниковой растительностью¹.

Для ряда судов важен не результат «освоения» участка (наличие разрешения на строительство), а совершение арендатором необходимых действий для его получения.

Так, по одному из дел арендатором были получены технические условия на подключение к централизованной системе водоснабжения; заключение о согласовании строительства объекта от Федерального агентства воздушного транспорта; градостроительный план участка; проект договора на выполнение комплекса мероприятий по освобождению участка; заключен договор на инженерно-геодезические, геологические и экологические изыскания. Как указано в решении кассации, «суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что ответчиком совершаются необходимые действия по освоению земельного участка, существенных нарушений условий договора аренды не имеется» (постановление АС Московского округа от 4 февраля 2021 г. № Ф05-25021/2020 по делу № А41-10437/2020).

Аналогичную позицию высказал АС Северо-Кавказского округа, констатировавший, что «действия, направленные на получение разрешения на строительство на спорном участке, предпринимались с 2015 по 2019 годы как бывшим арендатором, так и новыми арендаторами», следовательно, договор досрочному расторжению не подлежит².

В некоторых делах суды трактуют понятие «использование земельного участка по целевому назначению» буквально. Так, суд установил, что «согласно акту обследования спорного участка на участке размещалась строительная техника, что подтверждает намерение арендатора на использование спорного участка по назначению и выполнение досудебной претензии истца»³.

Таким образом, полагаем, что ответственность в виде расторжения договора аренды за бездействие в период неосвоения земельного участка не должна быть квалифицирована по ст. 45 и 46 ЗК.

Кроме того, неоднозначно в судебной практике решается вопрос об определении срока, в течение которого участок должен быть использован арендатором.

Согласно ст. 42 ЗК собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками участков, обязаны, в частности, использовать участки по целевому назначению способами, не наносящими вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также своевременно приступать к использованию участков в случаях, если сроки их освоения предусмотрены договорами.

В ряде судебных решений трехлетний срок отсчитывается строго с момента заключения договора аренды. Однако встречаются и иные позиции судов. Так, АС Центрального округа заключил: «Срок, в течение которого арендатор обязан освоить арендованный земельный участок, на пропуск которого ссылается департамент, договором не определен. Следовательно, оснований полагать, что пропуск срока освоения земельного участка с учетом его предоставления в 2016 году на 9 лет, не имеется»⁴.

Таким образом, недопустимо смешивать понятия «неиспользование земельного участка по целевому назначению в течение трех лет» и его «неосвоение», поскольку последнее не относится к законодательной презумпции существенного нарушения договора.

Глобальная цель, преследуемая арендодателем при досрочном расторжении договоров аренды земельных участков, – возвращение публичному собственнику земель, которые в результате бездействия арендаторов находятся в запустении и не используются по назначению.

При этом необходимо помнить о необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов, так как земля является, с одной стороны, природным объектом и природным ресурсом, а с другой – объектом оборота и, соответственно, гражданских прав.

Верховный Суд неоднократно подчеркивал⁵, что расторжение договоров, влекущее для сторон такие существенные последствия, как прекращение правоотношений, является крайней мерой, применяемой к недобросовестному контрагенту в случае, когда все другие средства воздействия исчерпаны, а сохранение договорных отношений становится нецелесообразным и невыгодным для другой стороны.

На практике риски застройщиков связаны с тем, что ни законодатель, ни судебная практика не предусматривают четкого (закрытого) перечня действий, которые должны быть осуществлены, чтобы констатировать добросовестность арендатора в период освоения (использования) земельного участка. Однако если юридическая техника ст. 45 ЗК подразумевает исчисление трехлетнего срока с момента начала стадии использования участка, означает ли это, что в период освоения арендатор свободен в своих действиях и указанное время может длиться бесконечно? Исходя из позиции ВС о необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, такое утверждение представляется несправедливым.

Как защитить права публичного субъекта в сложившейся ситуации?

Нормой п. 9 ст. 22 ЗК установлено, что по общему правилу досрочное расторжение договора аренды участка, заключенного на срок более 5 лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении арендатором условий договора.

Таким образом, расторжение договора аренды в рассматриваемом случае должно осуществляться по общим гражданско-правовым основаниям, а не со ссылкой на ст. 45–46 ЗК.

В заключение отметим, что действующее правовое регламентирование и неоднозначно складывающаяся судебная практика требуют четкого закрепления в законодательстве понятийного аппарата, а именно: разграничения понятий «использование» земельного участка и его «освоение». В противном случае достижение баланса интересов сторон договора становится крайне проблематичным и в большинстве случаев порождает нестабильность положения арендаторов.

---

¹ См., в частности, постановления АС Московского округа от 30 августа 2021 г. № Ф05-21687/2021 по делу № А41-70644/2020 и от 9 декабря 2021 г. № Ф05-29024/2021 по делу № А41-9676/2021. ² Постановление от 14 июля 2020 г. № Ф08-2997/2020 по делу № А32-21612/2019. ³ Постановление АС Волго-Вятского округа от 17 июня 2022 г. № Ф01-1413/2022 по делу № А82-6475/2021. ⁴ Постановление от 7 октября 2021 г. № Ф10-4060/2021 по делу № А84-6451/2020. ⁵ См., в частности, определения от 26 августа 2016 г. № 309-ЭС16-10089 по делу № А76-4474/2015, от 23 июня 2017 г. № 307-ЭС17-7469 по делу № А52-2120/2016, от 26 июня 2020 г. № 309-ЭС20-8626 по делу № А07-15516/2019, от 20 декабря 2021 г. № 308-ЭС21-23577 по делу № А32-20603/2020.